일론 머스크가 2월 20일 미국 메릴랜드에서 열린 보수정치행동회의(CPAC) 행사에서 하비에르 밀레이 아르헨티나 대통령이 선물한 전기톱을 보여주고 있다. /사진=로이터/뉴스1
2025.03.07 13:55
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그는 선거 유세에서 전기톱을 휘둘러 경제 발전을 가로막는 관료주의와 규제의 덩굴을 베어내겠다는 강한 의지를 드러냈다. 더욱 주목할 만한 점은 그가 실제로 이러한 공약을 이행하고 있다는 것이다. 지난해 11월, 하비에르 밀레이 아르헨티나 대통령은 이코노미스트와의 인터뷰에서 이미 800건의 규제 완화 조치를 단행했으며, 앞으로 3200건의 추가적인 "구조 개혁"을 계획하고 있다고 밝혔다.
그만 홀로 이런 것을 하고 있는 것은 아니다. 전 세계적으로 좌우파를 막론한 정치인들이 규제 완화를 추진하고 있다. 트럼프 미국 대통령은 정부 축소와 규제 철폐를 목표로 '정부효율부'(DOGE)를 신설하고, 기업가 일론 머스크를 그 책임자로 임명했다. 이와 함께 그는 공무원 조직에도 강력한 개혁을 가하고 있다. 뉴질랜드는 지난해 시민들이 직접 '불필요한 규제 문제'를 신고할 수 있도록 '규제부'(Ministry for Regulation)를 설립했다. 또한, 유럽연합(EU) 집행위원회는 지난 1월 29일 기업의 보고 의무를 25% 줄이고, 소규모 기업의 경우 35%까지 줄이겠다고 발표했다.
강력한 국가 권력으로 유명한 나라들조차 규제 완화 흐름에 동참하고 있다. 프랑수아 바이루 프랑스 총리는 "강력한 탈관료주의 운동"을 추진하겠다고 약속했다. 베트남은 정부 기관의 4분의 1을 폐지할 계획이며, 인도는 오랫동안 비효율적인 관료주의의 대명사로 불려온 정부 조직을 축소하고 있다. 스탠퍼드대학교의 존 코크런 교수는 서구 정부 운영 방식 개혁의 움직임이 "1980년대 레이건-대처 혁명보다 더 큰 변화로 이어질 가능성이 있다"고 평가했다.
전 세계에는 여전히 줄여야 할 규제가 넘쳐난다. 조지워싱턴대학교의 규제연구센터에 따르면, 미국 연방 규정의 분량은 1960년대 초반 2만 페이지에서 현재 18만 페이지를 넘어섰다. 공식 통계에 따르면, 미국 연방정부가 국민에게 요구하는 연간 서류작업 시간은 총 120억 시간으로, 1인당 약 35시간에 달한다. 이는 2001년의 27시간에서 크게 증가한 수치다. 독일의 모든 법률을 담은 문서는 1990년대 중반보다 단어 수가 60% 증가했으며, 지난 20년간 캐나다에서 모로코에 이르기까지 여러 나라의 세법도 복잡해지고 있다.
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모든 규제가 나쁜 것은 아니다. 1825년 존 퀸시 애덤스가 미국의 여섯 번째 대통령이 되기 직전, 그는 통일된 도량형 체계의 부재로 인해 주(州) 간 무역이 혼란에 빠져 있다고 지적했다. 대통령이 된 후 그는 기업과 소비자 모두에게 도움이 되는 규정을 지지했다. 오늘날에도 규제는 부패한 식품으로 인한 질병을 줄이고, 금융사기로 인한 궁핍을 예방하며, 인종차별로 인한 불이익을 줄이는 데 기여하고 있다.
그러나 좋은 규제와 나쁜 규제를 구별하는 일은 쉽지 않다. 예를 들어, 살모넬라균 발생을 줄이려는 관료들의 조치가 어린이들이 면허 없이 레모네이드 스탠드를 운영하는 것까지 막을 수도 있다. 규제의 이점과 비용을 비교하는 것은 합리적이지만, 그 과정은 복잡하다. 예를 들어, 미국 법에 따라 개인이 1만 달러 이상을 입출금할 때마다 은행은 '통화거래보고서'를 제출해야 하는데, 이에 대한 비용을 정부는 건당 3.50달러로 추산하는 반면, 은행들은 10~80달러에 달한다고 주장하고 있다.
그럼에도 불구하고, 과도한 규제가 해로운 영향을 미친다는 여러 증거가 존재한다. 사회가 발전함에 따라 새로운 규정이 추가되고 낡은 규정은 폐지되는 것이 합리적이지만, 국제통화기금(IMF)의 다비데 푸르체리 연구원과 동료들의 연구에 따르면 1990년대 이후 전 세계적으로 규제 철폐 속도가 현저히 둔화된 것으로 나타났다. 여론조사 기관 갤럽의 조사에서도 정부가 "(불필요하게) 너무 많은 일을 한다"고 생각하는 미국인의 비율이 "(필요한) 더 많은 역할을 해야 한다"고 응답한 비율을 매우 큰 차이로 앞선 것으로 나타났다.
생산성 지표도 규제의 문제점을 시사한다. 영국의 데이터에 따르면, 정부 복지 혜택을 담당하는 행정인력의 생산성이 1990년대 후반보다 20% 낮아졌다. 캐나다의 연방 공무원은 국방 분야를 제외하면 지난 10년간 생산성이 정체된 반면, 민간 부문의 생산성은 7% 증가했다. 호주에서는 공공행정과 같은 비영리 부문의 생산성이 지난 10년 동안 감소했다. 유럽중앙은행(ECB)의 최근 연구에 따르면, 유로존 5대 경제국에서 지난 5년간 공공 부문은 1인당 생산성에 부정적인 영향을 미친 것으로 나타났다.
트럼프 대통령이 최근 발표한 행정명령 중 하나는 "연방정부의 테크놀리지와 소프트웨어를 현대화하여 정부의 효율성을 극대화"하는 것을 목표로 했다. 1970~80년대에는 연방 공무원이 평균적으로 민간 부문 근로자보다 세 배 많은 소프트웨어를 활용할 수 있었으나, 현재는 그 차이가 1.7배에 불과하다. 이 때문에 1987년부터 2010년까지 연방 공무원의 생산성이 50% 증가한 반면, 이후로는 정체 상태에 머물러 있다.
불필요한 규제도 많다. 캘리포니아에서는 수십만 개의 기업이 자사 건물에 '이곳에는 암을 유발할 가능성이 있는 화학물질이 포함되어 있음'을 알리는 표지판을 부착해야 한다. 일부 사업장은 직원들에게 손을 씻으라는 안내문을 화장실에 게시해야 하며, 호텔 수영장에는 '현재 설사를 앓고 있는 사람은 입수 금지'라는 경고문을 붙여야 한다. 프랑스에서는 주택을 매매할 때 공증인이 매매 계약서를 구매자와 판매자 앞에서 소리 내어 읽어야 한다. 이러한 규제들은 개별적으로 보면 사소한 비용과 불편을 초래하는 것에 불과하지만, 누적되면 경제 활동을 옭아매는 족쇄가 될 수 있다. 이는 마치 수많은 밧줄에 묶여 움직이지 못하는 걸리버의 모습과도 같다.
조지워싱턴대의 리아 브룩스와 예일대 로스쿨의 재커리 리스코우가 발표한 최근 연구는 규제 부담이 어떻게 누적되는지를 보여준다. 연구에 따르면, 미국에서 1마일(약 1.6km)의 고속도로를 건설하는 비용은 1950년대 후반부터 1980년대 중반까지 2016년 기준 물가로 환산해 850만 달러에서 2500만 달러 이상으로 급등했다. 이후에도 비용은 계속 증가하고 있다. 현재 인프라 건설에서는 비용 초과와 심각한 지연이 일상화된 상황이다. 캘리포니아의 고속철도 사업을 비롯한 일부 대형 프로젝트들은 환경 심사 등의 복잡한 규제에 얽혀 사실상 건설이 불가능한 상태다. 영국에서도 수많은 계획된 풍력발전소가 착공을 앞두고 있지만, 전력망 연결에 대한 보장이 이뤄질 때까지 공사가 미뤄지고 있는 실정이다.
최근 몇 년간 선진국 전반에서 주택 건설이 집값 상승에 신속하게 반응하지 못하면서, 주택 구입이 더욱 어려워졌다. 건축가와 건설업자들은 각종 승인 절차로 인해 오랜 지연과 높은 비용을 감수해야 한다. 노동 시장도 규제로 인해 경직되고 있다. 선진국 전반에서 특정 자격증이 필요한 직업의 비율이 증가하고 있으며, 제빵사, 미용사, 도장공조차도 면허를 취득해야 일할 수 있는 경우가 많다. 이는 경쟁을 제한하고 소비자 가격을 상승시키는 요인으로 작용한다.
규제는 기업들이 보다 수익성 높은 사업에 집중하는 것을 방해하기도 한다. 세계은행에 따르면, 프랑스의 고위 경영진은 업무 시간의 20%를 규제 대응에 할애하고 있다. 독일에서는 기업이 영업 허가를 받기까지 평균 122일이 소요되며, 네덜란드에서는 수입 허가를 취득하는 데 약 한 달이 걸린다. 2023년 그리스에서는 기업의 40% 이상이 법인세율 자체보다 세무 행정 절차를 "매우 심각한 경영 장애 요인"으로 꼽았다. 미국에서는 매년 수천 개 기업이 손실을 본 후 세금 환급을 받을 수 있는 자격을 갖추지만, 2021년 시카고대학교의 에릭 즈윅이 발표한 연구에 따르면, 절차가 지나치게 복잡해 실제로 환급을 신청하는 기업은 37%에 불과했다.
경제학자들은 이러한 복잡한 규제가 초래하는 거시경제적 비용을 계산하려고 시도해왔다. 프랑스의 프랑수아 바이루 총리는 컬럼비아대학교의 브루노 펠레그리노와 뉴욕대학교의 제프리 정이 발표한 연구를 인용하며, 규제로 인해 프랑스 경제가 매년 GDP의 4%에 해당하는 손실을 보고 있다고 주장했다. (총리는 이를 두고 "참을 수 없는 수준"이라고 표현했다.) 경제협력개발기구(OECD)는 회원국 기업들이 규제 준수 비용으로 평균적으로 전체 생산량의 4%를 소모한다고 추산했다. 시카고대의 시에창타이(謝長泰)와 UC버클리의 엔리코 모레티는 토지 이용 규제 역시 유사한 수준의 경제적 손실을 초래한다고 분석했다.
다만, 이러한 연구들은 특정 유형의 규제에 초점을 맞추고 있어, 행정적 경직성이 초래하는 전반적인 영향을 완전히 포착하지는 못한다. 따라서 최근 과감한 규제 완화를 단행한 국가들의 경제 실적을 살펴보는 것도 의미가 있다. 하비에르 밀레이 대통령 취임 이후, 아르헨티나는 오랜 경기 침체에서 벗어나기 시작했다. 과거 경제적으로 부진했던 그리스는 2022년과 2023년 이코노미스트가 선정한 연말 경제 성과 순위에서 두 해 연속 최상위에 올랐다.
골드만삭스의 한 연구는 은행, 통신사, 에너지 기업 등을 미국 내 규제 완화로 수혜를 보게 될 기업들로 지목했다. 지난해 중반 이후 규제 철폐 가능성이 높아지면서, 이들 기업의 주가는 평균 23% 상승했으며, 이는 같은 기간 시장 전체 평균 상승률(14%)을 크게 웃도는 수치다.
자본 흐름 또한 규제의 영향을 보여주는 지표 중 하나다. 데이터 제공업체 피치북(PitchBook)의 통계를 바탕으로 분석한 결과, 지난 10년간 전 세계 벤처캐피털의 약 3분의 2가 소비자 서비스 및 기술 산업과 같이 규제가 비교적 적은 산업으로 유입된 반면, 보건의료나 제조업처럼 규제가 많은 산업으로는 3분의 1만이 유입된 것으로 나타났다.
부자 나라들에서 규제가 많아지고 있는 이유는 무엇일까? 한 가지 설명은 안전에 대한 갈수록 커지는 선호다. 사람들은 부유해질수록 잃을 것이 많아지고, 나이가 들수록 위험을 회피하려는 경향이 강해진다. 이에 따라 소비자들은 정치적 대표자를 통해 규제를 요구하게 된다. 예를 들어, 사업장에서 직원들에게 손을 씻으라고 상기시키는 규정은 실질적인 효과는 크지 않더라도 심리적 안심을 줄 수 있다.
실제로 정부가 시민들에게 정책 결정에 대한 더 많은 참여 기회를 제공하려 한 것이 규제 확산을 초래했을 수도 있다. 1971년 미국 연방대법원의 '오버턴 공원을 지키려는 시민들 대 볼프'(Citizens to Perserve Overton Park v. Volpe) 판결은 시민단체가 정부기관의 결정을 사법적으로 검토하도록 요구할 수 있는 권리를 확립했다. 이로 인해 규제 당국은 더욱 엄격한 기준을 적용하게 되었고, 기업들은 법을 준수하기 위해 더욱 신경을 쓸 수밖에 없었다.
규제는 일단 도입되면 점점 강화되는 경향이 있다. 이는 부분적으로 규제 당국의 위험 회피 성향에서 비롯된다. 만약 어떤 규정을 폐지했다가 문제가 발생하면 비난을 받을 가능성이 크기 때문에, 차라리 기존 규정을 그대로 유지하는 것이 더 안전한 선택이 된다. 또한, 관료제 자체가 규제를 유지하는 데 이해관계를 갖고 있다. 특정 규정을 집행하는 것이 유일한 업무인 공무원은 그 규정을 없애는 것을 원치 않는다.
이러한 이유로 규제 완화를 약속하는 정치적 공약 중 상당수가 실현되지 못한다. 1980년대 로널드 레이건 대통령은 '정부 효율성 부서(DOGE)'의 전신 격인 그레이스위원회(Grace Commission)를 설립했지만, 실질적인 성과는 미미했다. 2010년 영국은 조세 단순화를 목표로 '세금간소화청'(OTS)을 출범시켰으나, 정작 영국의 세법은 더욱 복잡해졌다. 결국, 2023년 정부는 복잡한 세금 규정을 개혁하는 대신 세금간소화청 자체를 폐지하는 결정을 내렸다.
도저스(DOGErs) 즉 정부효율부 지지자들은 미국 공무원의 절반을 해고해야 한다고 주장하지만, 인력감축만으로 규제가 사라지는 것은 아니다. 규제가 그대로 유지된다면 남아 있는 공무원들은 두 배의 업무 부담을 떠안게 되며, 오히려 공무원들의 일처리는 더 느려질 수도 있다.
그럼에도 불구하고 정부가 규제를 줄이는 데 성공한 사례도 존재한다. 그레이스위원회는 성과를 내지 못했지만, 레이건정부는 일부 산업에서 규제를 철폐하는 데 성공했다. OECD가 2006년 발표한 연구에 따르면, 1975년부터 1985년 사이에 미국의 에너지, 교통, 통신 관련 규제의 약 20%가 폐지되었다. 이러한 움직임은 다른 선진국에도 영향을 미쳤다. 2000년대에 접어들면서 OECD 회원국 전체적으로 항공, 통신, 에너지 기업에 대한 규제 수준이 1970년대 대비 절반 수준으로 줄어들었다.
일부 국가들은 미국의 규제 완화 정책에서 영감을 받아 더욱 급진적인 개혁을 단행했다. 1986년 출간된 '다른 길'(The Other Path)에서 경제학자 에르난도 데 소토는 페루에서 사업을 시작하려면 몇 개월씩 대기해야 하고, 끊임없는 뇌물 요구에 시달려야 했다고 지적했다. 하지만 세계은행에 따르면, 현재 페루에서 기업을 설립하는 데 걸리는 평균 기간은 26일로 단축됐다. 구소련 국가들은 특히 적극적으로 규제를 개혁했다. 1990년대 중반 에스토니아는 복잡한 세제 대신 기업 및 개인 소득에 대한 단일 세율(flat tax) 제도를 도입했다. 이후 거의 모든 정부 서비스를 온라인으로 전환했으며, 이에 따라 GDP의 2%에 달하는 비용 절감 효과를 거뒀다고 정부는 추산한다. 2003년 장미혁명 이후 조지아는 세금 항목을 21개에서 6개로 줄였으며, 영업 허가가 필요한 사업 유형을 909개에서 159개로 대폭 축소했다.
규제 혁명이 성공하려면 무엇이 필요할까? 그리스에서와 같이 심각한 경기 침체나 부채 위기가 발생하면 규제 개혁에 대한 관심이 집중될 가능성이 높다. 구소련 국가들의 경우, 경제가 침체되었을 뿐만 아니라 국민들이 과거와의 단절을 간절히 원했다. 오늘날 일부 국가에서 포퓰리스트 정치인들에 대한 지지가 급증하는 것도 현 체제에 대한 실망감이 커지고 있음을 시사하며, 이는 유권자들이 변화에 대한 갈망을 더욱 강하게 가지고 있음을 의미할 수 있다.
현재 여러 국가에서는 보다 구체적인 규제 개혁 계획이 추진되고 있다. 영국에서는 경제 성장 촉진을 목표로 하는 '성장모색'(Looking for Growth) 그룹이 출범하여, 정치인들에게 경제 활성화를 위한 정책 아이디어를 제공하고 있다. 그중 하나는 개발업체들이 수년간 여러 기관을 거쳐야 하는 대신, 단일 기관을 통해 승인 절차를 진행할 수 있도록 하는 원스톱 방안이다. 이탈리아 전 총리 마리오 드라기가 최근 발표한 보고서는 EU 노동시장과 상품시장의 효율성을 높이는 합리적인 개혁안을 제시하고 있다. 뉴질랜드의 신설된 규제부는 농산물 승인 절차와 이발소 운영 규정을 포함한 여러 분야의 규제 개혁을 추진하고 있다. 심지어 미국 내에서도 규제가 가장 강력한 도시 중 하나로 꼽히는 샌프란시스코에서도 변화가 감지된다. 최근 소규모 사업자들은 상점 창문 보안문이 기존 규정에 따라 75% 이상 투명해야 한다는 조항이 20% 투명 기준으로 완화된 것에 환호했다.
그러나 규제 완화가 즉각적인 경제 성장으로 이어질 것이라는 보장은 없다. 예를 들어, 일론 머스크가 주도하는 규제 개혁이 성공하더라도, 도널드 트럼프 전 대통령의 다른 정책—예컨대 높은 관세부과나 수백만 명의 이민자 강제추방—이 그 혜택을 상쇄할 수도 있다. 또한, 효과적인 규제 완화는 필연적으로 반발을 초래한다. 경쟁이 심화됨에 따라 손해를 보는 집단이 생길 것이며, 경제성장에 따른 지역개발을 싫어하는 '님비(NIMBY)' 세력 역시 생길 것이다. 그럼에도 불구하고, 건설 활성화, 기업 설립 증가, 혁신 촉진이 가져올 경제적 이점은 이러한 반발을 감수할 가치가 충분히 있다.
규제 완화는 아르헨티나의 '괴짜' 대통령 하비에르 밀레이나 밀레이에게 전기톱을 선물 받은 일론 머스크만 외치는 게 아닙니다. 심지어 베트남 공산당도 밀레이의 영향을 받아 국가기구의 대대적인 감축에 나섰습니다. 규제의 최선진국 유럽연합도 만성적인 저성장과 '트럼프 쇼크'에 규제 완화를 적극 고려하고 있습니다. 2월 1일에 발행된 이코노미스트에 실린 이 기사는 전 세계적인 규제 완화 움직임을 정리하고 있는데, 주요 국가들 역시 지난 몇 십년동안 규제가 빠른 속도로 축적되어 왔다고 합니다. 국가나 개인이나 부유해질수록 잃어버릴 것이 많아지고 나이가 들수록 자신의 안위에 걱정이 많아지기 때문에 규제가 많아지는 것을 선호할 가능성이 높다는 지적이 흥미롭습니다.
축구가 세계에서 가장 사랑받는 종목이 되는데에는 경기의 룰이 단순하다는 점도 기여했을 것입니다. 야구는 심판의 역할이 매우 큽니다. 투수가 던진 공 하나하나를 스트라이크인지 볼인지 알려줘야 합니다. 하지만 축구는 공 하나만 가지고 양 팀이 상대방 지정 구역으로 몰고 가 넣으면 됩니다. 규제는 오프사이드 룰 정도로 필요한 만큼만 존재합니다. 축구의 성공 비결을 염두에 두면서, 그리고 이코노미스트가 개괄하는 세계의 규제 완화 움직임을 읽으면서 한국의 현실에 대해서도 생각해 봤으면 좋겠습니다.